建設工程資金管理控制措施

A. 如何做好工程項目投資控制管理

1 工程項目投資控制的基本概念

1.1工程建設項目投資


所謂工程建設項目投資，一般是指進行某項工程建設花費的全部費用，即該工程項目有計劃地進行固定資產再生產和形成相應無形資產和鋪底流動資金的一次性費用總和。它主要由設備工器具購置投資、建築安裝工程投資和工程建設其他投資組成。


1.2投資控制


所謂投資控制就是為盡可能好地實現建設項目既定的投資額而進行的一系列工作，其基本目標是使既定投資額不被突破，或在突破既定投資額已不可避免的情況下，使突破的幅度盡可能小。


2 投資控制的基本原則

建設項目投資控制是每個投資者所關心的重要內容之一，就工程項目建設而言，投資控制應貫穿於項目建設的全過程。從目前的投資控制來看，通過對項目建議書和可行性研究階段投資估算的審批和項目法人負責制的實行，投資規模得到了有效控制。


為了進行工程建設項目的有效投資控制，除要運用控制論的一般原理之外，還需堅持以下幾項基本原則：

2.1動態控制


由於建設項目建設周期長，在項目實施過程中受到的干擾因素多，如社會、經濟、自然等方面的干擾，因而實際投資偏高於概（預）算投資的情況發生，這就需要不斷地進行投資控制即動態控制。任何投資控制措施都不可能一勞永逸，原有的矛盾和問題解決了，還會出現新的矛盾和問題。因此投資控制人員應根據投資計劃值與實際值比較的結果，分析其產生偏差的原因，採取針對性措施。


2.2主動控制與被動控制相結合


被動控制是減少偏差的活動表現為被動性的控制，這種控制的基本特點是：如果實際值與計劃值之間沒有偏差或所出現的偏差在允許范圍之內，不採取措施，系統活動仍按原樣運行；一旦實際值與計劃值之間出現偏差或偏差超出允許范圍，就採取糾偏措施。


主動控制是減少偏差的活動表現為主動性的控制。它與被動控制的區別在於把控制的重點放在偏差發生之前，即在系統目標確定之後，首先全面分析各種干擾因素及其導致系統目標偏差的可能性和程度，並採取預防措施以避免干擾的發生或減輕干擾的程度，從而盡可能避免偏離系統目標或減少系統目標的偏離程度。


對於建設項目的投資控制系統來說，由於控制周期較長，每一控制周期所可能發生的目標偏差程度較大，目標偏離的後果亦較嚴重，因而僅僅採用被動控制就難以保證系統目標的實現。從另一方面來看，建設項目的投資控制系統僅僅採用主動控制又是不可能的，這是因為無論採取什麼預防措施，都不可能保證不發生干擾，也不能保證系統目標不偏離，因而在實際建設項目投資中主動控制總是與被動控制相結合的。


2.3全過程式控制制


建設項目的實施階段，包括設計准備階段、設計階段、施工階段、動用前准備階段和保修階段。在建設項目的實施過程中，一方面累計投資在設計准備階段和設計階段緩慢增加，進入施工階段後則迅速增加，至施工後期，累計投資的增加又趨於平緩。另一方面，節約投資的可能性在設計准備階段和設計階段由100％迅速降低，至施工開始時已降至10％左右，其後的變化就相當平緩了。這表明雖然建設項目的實際投資主要發生在施工階段，但節約投資的可能性卻主要在施工以前的階段。


因此，所謂全過程式控制制，要求從設計准備階段開始就進行投資控制，並將投資控制工作貫穿於建設項目實施的全過程，直至項目結束。在明確全過程式控制制的前提下，還要特別強調早期控制的重要性，越早進行控制，投資控制的效果越好，節約投資的可能性越大。


2.4全方位控制


工程建設項目的投資由地價、建安工程費、配套費、前期費等構成。全方位控制，就是對這些費用都要進行控制，既要分別進行控制，又要從項目整體出發進行綜合控制。


3 投資失控的原因分析

建設項目概算超估算、預算超概算、決算超預算的現象稱為投資失控。引起投資失控的原因是多方面的，就項目本身而言，具體有：


3.1建設前期工作深度不夠，項目決策缺乏科學性


近年來，由於強調了可行性研究和技術經濟評價，建設前期工作比過去有所進展。但是，不進行可行性研究就草率「上馬」的項目仍然時有發生，致使一些建設項目決策缺乏科學性，控制項目投資和提高投資效益往往成為一句空話。有的建設項目雖然做了可行性研究，但內容和數據不實，流於形式，一開始就使項目投資失控。


3.2對設計缺乏有效約束，設計超標准現象嚴重


工程設計是一項技術性很復雜的工作，在實施過程中有一些修改或變更是難免的，有時是非常必要的，可能成為節約投資的重要途徑。但是，實踐中的設計修改或變更，有的是由於建設單位的要求，有的則是由於前一階段設計過於粗糙或因功能和構造處理不當引起的，而且其結果大多是超標准、增投資。造成這種現象的原因，在於設計單位主要只負技術責任，基本不負經濟責任，沒有限額設計的嚴格規定。


3.3投資估算、設計概（預）算本身不準


這主要表現在兩個方面：其一，缺項或漏項，往往對前期工程、配套設施、特殊技術措施考慮不周；其二，仍按靜態方法編制，有關材料和設備價格的上漲、物價指數、人工費提高、利息、風險等因素均未考慮；有時雖有所考慮，但與實際情況相差甚遠。這就使得投資估算、設計概（預）算失去了控制投資的作用。


3.4施工承包合同過於簡單，建設單位管理（監理）不力


建設項目周期長，在項目實施過程中會遇到許多干擾因素，有的屬建設單位責任，有的則屬承包單位責任。實踐中有些施工單位高估算，或與建設單位相互扯皮，鑽空子增加造價的現象並不鮮見。某些建設單位有關人員不熟悉監理業務，不清楚自己的責任，常常使自己陷入被動的境地。


3.5投資控制工作帶有隨意性，缺乏嚴格的工作程序和科學的方法


即使實行建設監理的項目，大多也停留在驗工計價和控制工程款支付的階段，這就根本談不上主動控制和動態控制，不能做到防患於未然，而往往是事後算帳，重復交「學費」。以上原因可以歸納為兩個方面：一是投資目標確定得不合理，二是在項目實施過程中未能進行有效的全過程式控制制。


4 項目投資控制措施

工程建設項目投資控制工作是建設經濟的重要工作之一，也是每個投資者所關心的重要內容之一，對國家的經濟建設發展起著舉足輕重的作用。改革開放二十年，在我國經濟建設取得了輝煌的成就的同時，工程項目投資控制工作也取得了令人矚目的成就。


實踐證明，搞好工程建設項目投資控制工作不僅要有業務素質高的建設項目投資控制的專門人才，做到全方位、全過程有重點的控制，而且建設項目投資控制和監督更應從組織、技術、經濟、合同等多方面採取措施。


4.1組織措施

（1）通過建立合理的項目組織結構，在項目管理班子中落實投資控制的人員、任務分工和職能分工。


（2）委託或聘請有關咨詢單位或有經驗的工程經濟人員做好工程造價控制及管理工作；


（3）積極推行項目設計、施工、材料采購等的招投標制度。

4.2技術措施


（1）做好設計方案的技術經濟論證，優選最佳設計方案；

（2）積極推行限額設計；


（3）做好施工圖預算和工程招標標底的審查工作；

（4）採用降低消耗、提高工效的新工藝、新技術、新材料；


4.3經濟措施

（1）編制資金使用計劃，確定、分解投資控制目標；

（2）進行工程計量；


（3）復核工程付款帳單，簽發付款證書；


（4）在施工過程中進行投資跟蹤控制，定期地進行投資實際支出值與計劃目標值的比較；發現偏差，分析產生偏差的原因，採取糾偏措施；


（5）對工程施工過程中的投資支出做好分析與預測，經常或定期向業主提交項目投資控制及其存在問題的報告。


4.4合同管理


（1）做好工程施工記錄，保存各種文件圖紙，特別是注有實際施工變更情況的圖紙。注意積累素材，為正確處理可能發生的索賠提供依據，參與處理索賠事宜。


（2）參與合同修改、補充工作，著重考慮它對投資控制的影響。

4.5信息管理


定期收集工程項目投資規劃信息、投資耗用情況信息、已完成的任務量情況信息和建築市場人、材、物等數據，定期進行投資對比分析。


5 優化設計與工程建設項目投資控制

從目前的投資控制來看，通過對項目建議書和可行性研究階段投資估算的審批和項目法人負責制的實行，投資規模得到了有效控制，象以前那種投資無底洞，工期馬拉松的現象已基本杜絕。設計階段通過限額設計，使設計概算超投資估算的現象得基本到了控制。施工階段通過招標投標和施工監理的全面推行，使工程預算投資得到了合理的確定和有效控制，通過造價咨詢服務部門和審計部門對工程結算和決算的審核，剔除了其中的不合理部分，使該階段的投資也得到了應有的控制。但如何通過優化設計來有效控制投資，尚未得到廣泛重視。


5.1優化設計對建設項目投資的影響

5.1.1設計方案直接影響投資


工程建設過程包括項目決策、項目設計和項目實施三大階段。進行投資控制的關鍵在於決策和設計階段，而在項目作出投資決策後，其關鍵就在於設計。據研究分析，設計費一般只相當於建設工程全壽命費用的1%以下，但正是這少於1%的費用對投資的影響卻高達75%以上，單項工程設計中，其建築和結構方案的選擇及建築材料的選用對投資又有較大影響。據統計，在滿足同樣功能的條件下，技術經濟合理的設計，可降低工程造價5%～10%，甚至可達10%～20%，如某無線電廠的多層框架結構廠房(4層)，設計單位按常規設計為獨立基礎，由於多層廠房荷載較大，致使獨立基礎的單體尺寸較大，埋深較深(-3.2m)，事後經其他設計人員分析如採用柱下條基，可節約大量的砼，並可降低埋深減少土方開挖，相比可節約投資20多萬元；某兩幢功能、結構、面積、基礎形式均相近的綜合樓，其中一幢因考慮立面效果設置了多處裝飾柱及裝飾線條，致使該部分費用相差10多萬元，真可謂是筆下一條線，投資花萬千擾。


5.1.2設計質量間接影響投資


據統計，在工程質量事故的眾多原因中，設計責任多數佔40.1%，居第一位。不少建築產品由於缺乏優化設計，而出現功能設置不合理，影響正常使用。有的設計圖紙質量差，專業設計之間相互矛盾，造成施工返工、停工的現象；有的造成質量缺陷和安全隱患，給國家和人民帶來巨大損失，造成投資的極大消費。震驚全國的寧波大橋事故就是這方面的典型例證。


5.1.3設計方案影響經常性費用


優化設計不僅影響項目建設的一次性投資，而且還影響使用階段的經常性費用，如暖通、照明的能源消耗、清潔、保養、維修費等，一次性投資與經常性費用有一定的反比關系，但通過優化設計可努力尋求這兩者的最佳結合，使項目建設的全壽命費用最低。


5.2搞好優化設計的幾點建議

5.2.1主管部門應加強對優化設計工作的監控


為保證優化設計工作的進行，開始可由政府主管部門來強制執行，通過對設計成果進行全面審查後方可實施。作為《建設工程質量管理條例》的配套文件之一的《建築工程施工圖設計文件審查暫行辦法》已由建設部建設［2000］41號文頒布施行，它的實施將對控制設計質量提供重要保證。但《辦法》規定的審查主要是針對設計單位的資質、設計收費、建設手續、規范的執行情況、新材料新工藝的推廣應用等方面的內容，缺乏對方案的經濟性及功能的合理性方面的審查要求，所以建設主管部門在執行《辦法》的同時，應增加人員配備和審查力度，對設計成果進行全面審查。


（2）應加強對設計市場的管理力度，嚴格通過資質管理、人員注冊、設計招標、圖紙審查等環節來規范設計市場，減少黑市設計。


（3）利用主管部門的職能，總結推廣標准規范、標准設計、公布合理的技術經濟指標及考核指標，為優化設計的進行提供良好服務。


5.2.2加快設計監理工作的推廣


優化設計工作的推行，僅靠政府監控還不能滿足社會發展的要求，設計監理已成為形勢所迫、業主所需。通過設計監理可打破設計單位自己控制自己的單一局面。因此，主管部門應在搞好政府監理的同時，一方面應盡快建立設計監理單位資質的審批條件，加強設計監理人才的培訓考核和注冊，制定設計監理工作的責職、收費標准等；另一方面通過行政手段來保證設計監理的廣度，為設計監理的社會化的提供條件。


5.2.3建立必要的設計競爭機制

為保證設計市場的公平競爭，設計經營也應採用招標投標。


（1）應成立合法的設計招標代理機構；

（2）各地方主管部門應建立相應的規定，符合條件的項目必須招標；


（3）業主對擬建項目應有明確的功能及投資要求，有編制完整的招標文件；（4）招標時應對投標單位的資質信譽等方面進行必要的資格審查；


（5）應設立健全的評標機構合理的建設評標方法，以保證設計單位公平競爭，並限制業主在項目上的隨意性。


設計單位為提高競爭能力，在內部管理上應把設計質量同個人效益掛鉤，促使設計人員加強經濟觀念，把技術與經濟統一起來，通過室主任、總工程師與造價工程師層層把關，共同控制設計過程。


5.2.4完善相應的法律法規


優化設計的推廣還應有一定的法律法規作為保證，目前已有《合同法》、《建築法》、《招投標法》、《建築工程質量管理條例》等在規范項目建設工作，但這些都是從項目建設的總體出發，對設計方面的規范不夠具體，因此為更好地監督管理設計工作，還應建立和完善相應法律法規，如設計監理、設計招投標、設計市場及價格管理等。江蘇省人民政府於2000年3月31日頒布的《江蘇省建設工程勘察設計管理辦法》便是該省加強建設工程勘察設計管理，規范工程勘察設計行為的法規。


5.2.5注意優化設計工作的綜合性


通過優化設計來控制建設項目投資是一個綜合性問題，不能片面強調節約投資，要正確處理技術與經濟的對立統一是控制投資的關鍵環節。設計中既要反對片面強調節約，忽視技術上的合理要求，使項目達不到功能的傾向，又要反對重視技術，輕經濟、設計保守浪費的現象。


設計人員要用價值工程的原理來進行設計方案分析，要以提高價值為目標，以功能分析為核心，以系統觀念為指針，以總體效益為出發點，從而真正達到優化設計效果。


6 結論

工程建設項目投資控制工作是建設經濟的重要工作之一，也是每個投資者所關心的重要內容之一,對國家的經濟建設發展起著舉足輕重的作用。就工程項目建設而言，投資控制貫穿於項目建設的全過程。在實際工作中政府部門、建設單位、施工單位都應共同努力控做好工程建設項目投資控制工作。建設項目投資控制和監督不僅應從組織、技術、經濟、合同等多方面採取措施，而且更應該從設計入手抓好優化設計工作，做到全方位、全過程有重點的控制，降低投資風險，提高資金的利用率

B. 工程投資控制目標和保證措施

工程總承包試點實踐分析：困境與突破-工保網

2、進一步政策引導，突破實踐困境

針對國內工程總承包模式試點實踐過程中出現的各類問題，中央相繼出台實施《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（徵求意見稿）》、《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》、《建設項目工程總承包合同（示範文本）》（GF-2020-0216），進一步加強規范工程總承包管理。

分包管理

如上文所述，實踐中國內工程總承包單位在普遍缺乏施工管理、設計管理、招標采購、造價合約管理等綜合項目管理能力，因此，大多數工程總承包單位往往對設計部分或施工部分進行再發包。

從工程總承包的長遠發展來看，工程總承包單位應該同時具有施工管理、設計管理、招標采購等綜合項目管理能力，但基於目前國內工程總承包發展現狀，《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（徵求意見稿）》中提出：工程總承包單位僅具有相應設計資質的，應當將工程總承包項目中的全部施工業務分包給具有相應施工資質的單位，不得將主體部分的設計分包給其他單位；工程總承包單位僅具有相應施工資質的，應當將工程總承包項目中的全部設計業務分包給具有相應設計資質的單位，不得將工程主體結構的施工分包給其他單位。

即允許工程總承包單位對自身不具備的資質管理任務進行再發包。正式稿《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》雖然並未如徵求意見稿中明確指出工程總承包單位可以對項目進行再發包，但也沒有提出限制性規定。依據「法不禁止即可為」原則，文件並不禁止總承包單位將設計或施工部分進行整體或部分再發包。

承包商資質管理

值得注意的是，《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（徵求意見稿）》對工程總承包單位的資質要求為「工程總承包單位應當具有與工程規模相適應的工程設計資質（僅具有建築工程設計事務所資質除外）或者施工總承包資質」，即單資質要求。而《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》正式稿則提出「工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體」即雙資質要求。

從這一不同對比來看，文件允許工程總承包單位對不具備相應資質能力部分的管理任務進行分包，但卻用「雙資質」的資質等級，對未來工程總承包單位綜合業務管理能力提出要求。換言之，對設計或施工任務進行分包，或採用聯合體模式，僅為適應目前市場發展現狀的過渡措施，工程總承包單位的長遠發展目標必然是具備設計、施工等綜合業務管理能力的建築企業。

投資控制風險

針對試點實踐中，工程總承包管理模式存在的前期設計深度不夠、不確定因素較多，導致後續變更較多引發的投資控制風險問題，2021年1月1日正式實施的《建設項目工程總承包合同（示範文本）》（GF-2020-0216）新增《發包人要求》、《項目清單》等內容，進一步提高工程總承包合同內容的精準度，減少工程履約期間爭議，有效控制投資風險。

發包人要求

指構成合同文件組成部分的名為《發包人要求》的文件，其中列明工程的目的、范圍、設計與其他技術標准和要求，以及合同雙方當事人約定對其所作的修改或補充。

項目清單

是指發包人提供的載明工程總承包項目勘察費（如果有）、設計費、建築安裝工程費、設備購置費、暫估價、暫列金額和雙方約定的其他費用的名稱和相應數量等內容的項目明細。

承包商項目風險

《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》第二十六條提出：政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位，不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設。同時，《建設項目工程總承包合同（示範文本）》（GF-2020-0216）新增「責任限制」與「支付合同價款」內容。

1、責任限制

承包人對發包人的賠償責任不應超過專用合同條件約定的賠償最高限額。若專用合同條件未約定，則承包人對發包人的賠償責任不應超過簽約合同價。但對於因欺詐、犯罪、故意、重大過失、人身傷害等不正當行為造成的損失，賠償的責任限度不受上述最高限額的限制。

2、支付合同價款

發包人應當制定資金安排計劃，除專用合同條件另有約定外，如發包人擬對資金安排做任何重要變更，應將變更的詳細情況通知承包人。如發生承包人收到價格大於簽約合同價10%的變更指示或累計變更的總價超過簽約合同價30%；或承包人未能依據「合同價格與支付」收到付款，或承包人得知發包人的資金安排發生重要變更但並未收到發包人上述重要變更通知的情況，則承包人可隨時要求發包人在28天內補充提供能夠按照合同約定支付合同價款的相應資金來源證明。

工程總承包模式在國內尚處於初步發展階段，在各地試點實踐中存在如承包商企業資質能力不夠全面、項目投資控制風險、承包商項目管理與財務風險等發展問題。針對這些實踐困境，國家研究制定了《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（徵求意見稿）》、《房屋建築和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》、《建設項目工程總承包合同（示範文本）》（GF-2020-0216）等重要文件，進一步加強規范工程總承包管理，推動工程總承包模式更有效的市場實踐應用。